深改组第八次会议解读:明年的改革重点在哪里?

临近元旦之际,习近平主持召开了深改组第八次会议,在这个时间点的深改组会议,和我们所有的年终总结一样,既要对2014年的改革工作进行总结,也要对2015年的改革工作提出要求和进行部署。促改革不同于稳增长、调结构、惠民生、防风险,虽然五者紧密联系、环环相扣,但服务于稳增长、调结构、惠民生、防风险四项目标的政策主要是累积性的政策,而改革是主动为之的质变性的政策,着眼于制度,其推进顺序、节奏有赖于顶层决策者的思路和态度。我们看到对于2015年的改革工作,中央的态度和调调是“气可鼓而不可泄” ,“要巩固改革良好势头,再接再厉、趁热打铁、乘势而上”。我们结合今年的经济社会发展形势,将“气可鼓而不可泄”这个总调调从三个方面展开来想,其内涵应该是:

一方面,即使经济下行压力依然在、转方式调结构任务更重,但是都不会影响到改革的推进;而改革的势头和力度只能比今年大,不可能比今年小;另外今年遇到困难还未能有力推进的改革(比如国资国企改革),不能因为困难而暂缓,明年必须要推进。

有了对明年改革工作总调调的理解,我们更关心的是明年我们要关注哪些领域的改革?

2014年深改组一共开了八次会议,都有不同的改革领域侧重点,这些已经在2014年出台顶层设计的改革项目,依然是我们2015年关注的重点。这是因为2015年是细化落实的关键之年,这次深改组会议提到“要把提高改革质量放到重要位置”,“速度服从质量”,推出总体改革方案是改革速度问题,而细化实施方案的推出、落实与督查整改是改革的质量问题。所以我们要纵向总结这八次会议的重点,来判断2015年这些已经出台的改革政策是否会有更多后续的催化剂、推动力;

对于2014年还没有推出整体方案的改革,我们需要推测2015年可能会推出的项目,并推测先后顺序。这就要仔细阅读这次会议对2015年改革工作提出的要求,正如此次会议中所总结,今年以来中央推进改革的方式是“一个问题一个问题跟进解决,一个节点一个节点扎实推进,一个方案一个方案有序推出”。

对于上述第一部分,我们首先要回答2014年出台了哪些改革总体方案?特别是出台了哪些“具有重大结构支撑作用的改革”方案?(此次深改组会议要求“对已出台的具有重大结构支撑作用的改革,要抓紧出台细化实施方案,坚决消除“中梗阻”、“肠梗阻”。对已经出台的重大方案要排队督察,及时跟踪、及时检查、及时评估、及时整改,重在发现问题。”)

深改组会议
侧重的改革领域
审议或审议通过的总体方案
第一次
决策与统筹机制——深改组成立亮相
审议通过《中央全面深化改革领导小组工作规则》、《中央全面深化改革领导小组专项小组工作规则》等,明确深改组下设经济体制和生态文明体制改革、民主法制领域改革、文化体制改革、社会体制改革、党的建设制度改革、纪律检查体制改革6个专项小组名单。
第二次
经济、法律、社会、文化、生态几大领域的总体方案
审议通过《中央全面深化改革领导小组2014年工作要点》,《关于经济体制和生态文明体制改革专项小组重大改革的汇报》、《深化文化体制改革实施方案》、《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》
第三次
财税体制改革、户籍制度改革、司法体制改革
审议《深化财税体制改革总体方案》、《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》等
第四次
国企改革、收入分配改革
审议《中央管理企业主要负责人薪酬制度改革方案》
第五次
农地改革、农业现代化、城镇化
审议《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》等
第六次
自贸区、对外开放
审议《关于中国(上海)自由贸易试验区工作进展和可复制改革试点经验的推广意见》等
第七次
农地改革、农业现代化、城镇化
审议《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》等
第八次
今年总结与明年工作要点、司法体制改革
审议通过《关于2014年全面深化改革工作的总结报告》、《中央全面深化改革领导小组2015年工作要点》、《贯彻实施党的十八届四中全会决定重要举措2015年工作要点》;审议通过《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》

我们看到,今年以来深改组会议推出总体方案的重大改革领域包括:财税体制改革、农村土地改革、户籍制度改革、司法体制改革和自贸试验区推广。这几大领域涉及的改革问题庞杂,各领域中每一个部分的改革都在分别推进,我们之前对其中财税体制改革、农村土地改革有较密切地跟踪,预计2015年会继续推进的细化领域如下:

财税体制改革
在中央《深化财税体制改革总体方案》中,要求2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务,因此2015年将会是财税体制改革各项任务最关键的一年。方案重点推进3个方面的改革:改进预算管理制度;深化税收制度改革;调整中央和地方政府间财政关系。
而这三方面,根据财政部部长楼继伟的表述,2014、2015两年是财税体制改革的关键年,按照中央的部署和要求:预算管理制度改革要取得决定性进展,税制改革在立法、推进方面取得明显进展,事权和支出责任划分改革要基本达成共识。
因此2015年财税体制改革中进展最快的将是预算管理制度改革,同时税制改革值得重磅期待。
预算管理制度改革方面:2015年继续推进预算公开、建立透明预算制度;建立跨年度预算平衡机制;政府综合财务报告制度三项重点,也可关注中央及地方政府债务管理及风险预警机制的推进。
税收制度改革方面:2015年预期最可待的是增值税、消费税、资源税、环保税和房地产税的改革。
营改增行业试点范围继续扩大,由于“十二五”要全面完成营改增改革目标,因此预期2015年营改增扩至生活服务业、建筑业、房地产业、金融业。
消费税改革的预期方向为:调整消费税征收范围、环节、税率,把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。
资源税从价计征改革
房地产税与环境保护税立法工作的进程大概率会加快,在2015年有较高预期。
中央和地方政府间财政关系方面:2014年专项转移支付的改革目标是减少三分之一的项目,预计2015年专项转移支付项目将会继续减少,会继续清理、整合、规范专项转移支付项目。
土地改革
媒体消息指出2015年土地改革总体方案可能会出台,包括土地节约集约利用和农地入市两方面。
土地节约集约利用方面,13年底的中央城镇工作会议和14年初的全国国土资源工作会均提出对东部三大城市群建设用地进行“盘活存量、严控增量”的措施, 2015年年初大概率会有进一步落实性政策推进,未来工业用地在转商住用地的过程中将迎来价值提升。
2014年农村土地改革已经有了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》两个顶层设计。对2015年农地改革的政策预期分:确权、流转、修法三个部分。
确权方面:2014年农村土地承包经营权确权登记颁证工作,已经选择了2个省开展整省试点,其他省份每个省都至少有1个整县开展试点,2015年预期确权登记颁证的试点范围会进一步扩大。农业部部长在2013年全国农业工作会议上曾表示,力争用5年时间基本完成全国农村土地承包经营权确权登记颁证,而安徽、河北、海南、河南、江西等多省市已经表明会在2015年底前基本完成农村土地的确权登记,2015年是农地确权登记的关键一年。
流转方面:主要关注农地承包经营权、农地经营权可抵押贷款的改革进度,和农村集体经营性建设用地的入市方案。
农地承包经营权抵押贷款在一些地方有小规模的试点,湖南省在省内10县市开展了试点,试点方案中要求选择确权颁证扎实的乡试点,所以农地承包经营权抵押贷款大概率是要在2015年省市普遍实现确权登记的前提下才会全面推开,且有赖于颁证与修法工作的进度。农地经营权抵押贷款今年在四川已经有了首例,预期2015年农地经营权抵押贷款的试点大概率会在农村改革实验区推进。在试点基础之上,期待2015年有农地承包经营权、经营权抵押贷款改革的总体方案出台。
农村集体经营性建设用地的入市方案和宅基地改革方案已经在深改组第七次会议上审议,有望在2015年出台并开始试点工作。试点大概率会在国家级综合改革配套试验区、农村改革试验区、农村综合改革示范试点等进行。应该积极关注2015年1月初的全国国土资源会议。
修法方面:《土地管理法》《农村土地承包法》等相关法律可能会有相关修订进程的预期,2015年应该关注。
另外,2015年可以期待新型农业体系、农场经济方面的发展指导意见出台。

财税体制改革、农村土地改革、户籍制度改革、司法体制改革和自贸试验区推广这几大领域,主要受益的投资领域包括服务业、环保行业、农业以及粤津闽自贸区概念,在2015年细化落实方案继续推出的预期下,这些领域下的细分领域可能会有持续的催化剂,值得我们持续关注。

那么回到上文中提到的第二点“对于2014年还没有推出整体方案的改革,我们需要推测2015年可能会推出的项目,并推测先后顺序。”没有推出整体方案的领域有很多,我们怎么判断先后顺序?回到这次深改组会议的通稿中:要“重点提出一些起标志性、关联性作用的改革举措,把需要攻坚克难的硬骨头找出来,把需要闯的难关、需要蹚的险滩标出来,加强对跨区域跨部门重大改革事项协调,一鼓作气、势如破竹地把改革难点攻克下来”。这实际上是给出了重点改革事项的三个特点,对于我们寻找下一个、下几个风口非常关键:

1、具有标志性、关联性作用

2、难啃地硬骨头

3、跨区域跨部门的重大改革事项

我们的观点是:

生态文明体制改革在2014年还处于“稳慎探路”的阶段(深改组会议中指出“生态文明体制改革稳慎探路”),没有总体方案出台;生态文明体制改革是具有标志性作用的改革,并且与经济结构调整、产业转型升级、惠民生等都重大关联的改革;而生态节能环保一直以来都是难啃地硬骨头,过往多是行政性的一时限制;同时,生态节能环保是需要跨区域协作的改革,京津冀、长三角都成立了生态环保的跨区域协作机制,也更是需要跨部门(发改委、环保部、工信部等多部门)协作的改革。因此2015年我们对生态节能环保领域的改革推进给予高度预期。根据中央经济工作会议的布置,“既要有立竿见影的措施,更要有可持续的制度安排”。我们大概率会在空气治理、水治理以及土壤治理等领域看到标杆工程(燃煤机组超洁净排放值得期待),也有望在节能领域看到新的进展。此外,明年也是十二五规划最后一年,在所有指标中,落后进度最严重的两个都出现在环保领域。非化石能源占一次能源消费比重,指标率达到9.8%,五年目标完成率只有38.7%,这反映了中国已经成为世界绿色能源投资最大国,但仍然是世界最大煤炭消费国,这是造成中国严重空气污染的根本原因;氮氧化物排放减少指标,五年完成率仅有20%,是所有约束性指标中完成率最低。因此,基于燃煤的洁净排放改造很可能成为明年的重中之重(到目前为止,能够从事燃煤机组超洁净排放改造的上市公司,包括龙净环保、国电清新、菲达环保)。

科技体制改革,2014年习、李在多场合都强调新常态下科研创新以及创新转化的重要性,但目前还并没有科技体制改革领域的总体方案;科技体制改革在新常态背景下也是具有标志性作用的改革,其紧紧地关系到经济结构调整、产业转型升级和国际竞争力;同时科技体制改革是难度较大的改革,在于完善的产、学、研一体化机制并没有形成;科技体制改革也同样是跨部门跨区域的改革,需要科技部、教育部、工信部等多部门协作,而对于区域来说,我国科技资源分布又差异极大,需要跨区域的协助合作。 12月13日-14日习近平在江苏考察期间,指出“要以只争朝夕的紧迫感,切实把创新抓出成效,强化科技同经济对接、创新成果同产业对接、创新项目同现实生产力对接、研发人员创新劳动同其利益收入对接,形成有利于出创新成果、有利于创新成果产业化的新机制。”“以只争朝夕的紧迫感”这样的时间要求,体现出中央高层在科技体制方面,对科研与产业对接的高度重视。习近平在今年6月的院士大会上也提到“科技创新的重大突破和加快应用极有可能重塑全球经济结构,使产业和经济竞争的赛场发生转换。”除了重大科技创新突破外,加快已有科技创新的应用同样可能重塑全球经济结构。科技体制改革最受益的领域,主要是拥有科研院所背景的企业、校企、与高校实验室合作或拥有自主实验室的企业,还有科研创新成果的孵化园区。

国企改革,1+N的最关键性文件尚未出炉,整体方案有待落实,财政部、发改委和国资委的跨部门协调有待进一步加强。举国瞩目,值得期待。
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