管清友：专项债是积极财政重要着力点

作者：管清友

来源： 如是金融研究院

一、有效化解地方政府债务风险

新理财：我国地方政府债务历经过哪些变化？

管清友：从政府性债务到地方政府债券再到隐性债务，中央对于地方政府债务的表述在不断变化，说明了地方政府举债机制演进和规范的真实写照。

2014年之前，旧的预算法规定地方政府不得举债，而地方政府又有基建投资的融资需求，只得通过地方融资平台进行举债，地方融资平台的种类较为多样，既有政府行政主导、市场主导，也有半行政半市场化，所以平台债务并不都是地方政府性债务，但二者之间有交集，由地方政府负有偿还责任的直接债务、地方政府负有担保责任和可能承担一定救助责任的或有债务都属于地方政府性债务。2014年新预算法和43号文出台后，地方政府举债机制发生了根本变化，由一般债和专项债组成的政府债券是唯一可行的“正门”，成为地方政府融资的主要渠道。专项债主要用于有一定收益的公益性项目，是地方基建重要的资金来源之一。

2015年新预算法正式实施，地方政府举债机制发生了明显的变化，地方平台融资职能被剥离，地方政府债券纳入预算管理，成为唯一合法途径。但由于地方政府债券的“正门”开得并不大，无法满足地方政府的融资需求，仍有地方平台利用政府信用融资，借助PPP、政府投资基金、政府购买等方式违法违规、变相融资的行为，这类债务未纳入预算管理，但却需要依靠财政资金偿还，这些不合规的融资方式造成隐性债务积累，导致政府债务风险集聚。地方隐性债务规模大且增长快，为避免发生系统性风险，亟待防范和化解。

新理财：政府专项债券对于化解政府债务风险有哪些作用？

管清友：专项债是完善政府融资机制的重要举措，一方面，通过预算管理，明确每年的债券发行额度，有利于规范政府融资行为，推进地方债务显性化，把控地方政府融资风险；另一方面，专项债尤其是项目收益专项债要求项目收益与融资自求平衡，专款专用，能够保障重点领域公益性项目合理融资需求，提高资金使用效率。

二、有创新和扩大空间

新理财：我国政府专项债券有哪些独特的意义？

管清友：我国财政政策整体依旧偏严，只是结构性积极，专项债的主要资金投向未能产生一定收益的公益性项目，多为市政、交通、环保、棚改、土地储备等基础设施建设和公共服务领域，其中脱贫攻坚、生态环保是重中之重。

不少人将专项债称为“中国版市政债”，我国政府专项债有着鲜明的中国特色，主要表现为三个方面：一是严格限定发行主体，省级政府才有发债权限，市县政府需要由省级政府代为发行。二是规范债务预算管理，专项债采用限额管理，纳入政府性基金预算管理，经人大审议后确定每年的发行限额。三是明确资金用途，有一定收益的公益性项目才可发行专项债券融资，以对应的政府性基金收入或专项收入偿还。

同时，专项债券和一般债券虽同属于政府债券，但两者存在明显的区别：一是管理机制不同，一般债纳入一般公共预算管理，与赤字率直接挂钩，专项债纳入政府性基金预算管理；二是资金投向不同，一般债多用于没有收益的公益性项目，专项债用于有一定收益的公益性项目。这就决定了一般债和专项债的管理方式和适用范围不同，专项债相对灵活，适用于自负预算平衡项目，意味着专项债券不限于现有品种，未来还有创新和扩大的空间，是财政融资开正门的重要着力点。

三、加快推动专项债市场化进程

新理财：目前专项债券的发行节奏偏缓慢，额度偏小，明显低于一般债券的发行，其主要原因是什么？如何解决？

管清友：今年上半年专项债券发行缓慢受多重原因影响：一是在去杠杆的大背景下，地方政府尤其是杠杆水平较高的地区，多持观望态势；二是上半年债券市场动荡不安，债券违约事件频发，债券市场整体较为清淡；三是今年是置换债的“收官之年”，各地财政大力推进债务置换工作，置换债券多为一般债；四是今年4月下旬财政部才下达新增债务额度，较往年推迟了一个月左右，导致新增专项债发行延后。五是专项债的市场机制不太健全，主要在银行间发行，一级市场向二级市场传导受阻，流动性不足、市场化程度不高。其中最后一个问题表现的最为突出，应加快推动专项债市场化进程，完善债券定价机制，吸引非银机构参与认购。 

新理财：当前地方政府债务已居高位，在此背景下国家层面依然对政府专项债进行加速布局，用以扩大内需，提振经济，这与当前的大环境之间有什么必然联系？ 

管清友：目前中国经济形势较为复杂，内忧外患之际，年中的政治局会议要求财政政策更加积极，在规范政府融资的背景下，地方政府债券是唯一可行的举债方式，一般债受到预算赤字约束，新增供给量相对固定，而专项债受地方政府基金收支平衡约束，相对灵活，因而成为积极财政的重要着力点。