我国大气治理路线回顾——大气治理行业专题研究

作者：光大公用环保团队 
来源：EBS公用环保研究

1.1、“大佛之泪”，天灾还是人祸

我国的大气污染防治起步于1970年，正处于工农业大力发展的时期，当时的能源结构长期以煤为主，加以粗放的加工消费方式，煤烟型污染较为突出。1973年，我国发布第一个国家环境保护标准—《工业“三废”排放试行标准》，其中对二氧化硫、二氧化碳、氮氧化物、烟粉尘等污染物排放的排放量（公斤/小时）做了标准规定，但并未对排放浓度进行进一步约束。

《工业“三废”排放试行标准》的发布对中国环境治理起到了一定的促进作用，但效果并不显著。当时的我国正处于经济高速发展时期，能源消费的继续增长和能源/资源状况决定了我国以煤为主的能源消费结构短期内不会发生质变，而当时相对落后的燃烧设施并未配套脱硫脱硝等排气净化装置，使二氧化硫、氮氧化物等酸性气体的排放量逐年阶梯性增加。此态势带来的严重后果就是酸雨在我国的大面积爆发。截止1995年底，全国二氧化硫排放量已达2370万吨，年均降水pH值低于5.6的地区已占全国面积的多达40%。通过政策引导控制酸雨和二氧化硫污染，是我国实现可持续发展的必然选择。

1987年9月，我国正式颁布《大气污染防治法》，这也是我国第一部防治大气污染的法律，重点针对工业和燃煤污染防治，配以1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》，正式将法律手段应用到大气污染的治理工作中。

由于我国区域发展的不平衡，沿海地区加速发展带来的问题就是酸雨和二氧化硫问题在特定区域的加剧。为了更好的控制酸雨问题的发展，我国先是在1995年第一次修订《大气污染防治法》，提出了酸雨控制区及二氧化硫控制区（以下简称“两控区”）的概念，随后又在2000年对该法进行再次修订，进一步加强对酸雨污染的控制。同时，我国也于1996年制定发布了首个环境保护五年计划—《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》，其中将烟尘、工业粉尘、二氧化硫的排放总量作为控制性指标进行控制，并在国家环境保护“十五”和“十一五”计划中进一步收紧排放总量。

随着一系列政策、法律以及技术措施的有效实施，全国酸雨情况已得到有效遏制：1999年国控网城市二氧化硫年平均质量浓度比1990年下降了41.9%；平均浓度超过国家二级标准的城市数比例也由1990年的39.3%降低到了1999年的28.06%，直至2010年的17.3%；超过国家三级标准的城市比例也由1990年的17.2%降低到了1999年的11.94%，直至2010年的1.8%；到1999年底，我国二氧化硫排放量控制在1847万吨，“两控区”的排放控制在1114万吨，酸雨区域的范围基本维持稳定。以上数据都表明我国酸雨和二氧化硫污染蔓延的趋势已得到缓解。

1.2、“穹顶之下”，蓝天在何方

酸雨的余波还未散去，雾霾却已悄然来袭。NASA于2006年发布的2001~2006年全球PM2.5平均浓度地图清楚的表明了我国的PM2.5浓度已多年突破80μg/m3。2008北京奥运会和2010上海世博会先后在我国举办，会议期间的空气质量问题开始受到社会各界的关注。

在此背景下，2011年12月15日《国家环境保护“十二五”规划》正式发布，首次将氮氧化物排放总量纳入控制性指标。2011年末的北京空气严重污染事件及2012年初的全国多地区雾霾事件更是加剧了公众舆论对于大气污染问题的讨论。2012年3月《环境空气质量标准》（GB3095—2012）正式发布，首次将PM2.5浓度限值纳入空气质量指标，并对多种空气污染物的浓度限值做了新的修订，这也是当时唯一由国务院常务会议讨论后颁布的环境质量标准，充分体现了国家对空气污染防治方面的坚定决心。

2012年9月，国务院发布了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，这也是国务院批准的第一个大气污染综合防治规划，这为我国环境空气质量管理正发生的三个重大战略性转变打下了坚实的基础：（1）控制目标由排放总量控制转变为环境质量改善；（2）控制对象由主要关注燃煤污染物转变为多种污染物协同控制，由以工业点源为主转变为多种污染源的综合控制；（3）管理模式由属地管理到区域联防联控管理。

在此基础上，2013年9月，国务院正式颁布《大气污染防治行动计划》（以下简称“大气十条”），“大气十条”是国务院对大气污染防治工作从战略高度做出的顶层设计，开启了中国大气污染防治的新纪元。

2.1、政策先行，画出打赢“蓝天保卫战”的规划路线

“大气十条”是国家大气污染治理方面迄今为止最重要的目标性规划。它为我国大气污染治理明确了中心思想，树立了清晰目标。它拥有三个突出特点：一是标本兼治、综合施策；二是对症下药、因事制宜；三是多元共治、各行其责。在拥有以上特点的同时，“大气十条”确定的空气质量改善目标极高，不论是定性的“经过五年努力，全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少；京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转”，还是定量的“到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右”，都需要政府持续不断的政策推进，和行业各方的不懈努力方可实现。

为了确保“大气十条”目标实现，国家在第一阶段的五年间积极推动大气污染防治的相关法律立法进程，并先后于2014、2015、及2016年修订发布了《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国环境保护税法》等三部法律，进一步完善了大气治理在法律法规层面的顶层设计，为后续政策的出台做出了清晰的引导，打下了坚实的基础。

为了贯彻落实好“大气十条”的有关要求，更为切实有效的改善空气质量，国家形成了自上而下的涵盖基础能力建设、减排措施以及保障性措施等三大方面的大气污染防治政策框架，先后制定了近50余项的实施细则和计划方案等配套政策，确保“大气十条”第一阶段顺利收官。

与此同时，“大气十条”中要求74个重点城市中的42个新建火电、钢铁、石化、水泥等企业以及燃煤锅炉项目要执行大气污染物特别排放限值。国家在3年时间内完成了全部共25项要求制定大气污染物特别排放限值的重点行业排放标准。

需要注意的是，按照2014年9月发布的《煤电节能减排升级与改造行动计划（2014-2020年）》，2020年，全国所有具备改造条件的燃煤电厂的烟尘、二氧化硫、氮氧化物排放浓度需力争实现超低排放（烟尘、二氧化硫、氮氧化物排放浓度分别不高于10、35、50毫克/立方米）。

同时，根据2018年1月发布的《关于京津冀大气污染传输通道城市执行大气污染物特别排放限值的公告》，“2+26”城市需在2018年10月1日起（炼焦化学工业现有企业自2019年10月1日起）严格执行已规定大气污染物特别排放限值的行业以及锅炉相关要求，再一次收紧了排放要求。

2.2、革命尚未成功，同志仍须努力

2018年1月31日，原国家环境保护部召开2018年首场例行新闻发布会。会上，有关部门明确表示，“大气十条”目标已全面实现。其中，空气质量改善目标全面实现，产业、能源和交通结构调整取得重大突破，中国特色大气污染防治新模式基本形成。在保持乐观的同时，政府并未停止空气污染治理的脚步。随着国务院总理李克强在2017年3月5日的政府工作报告中提出“坚决打好蓝天保卫战”的要求后，发改委副主任刘鹤及国务院副总理张高丽先后在2018年1月24日的达沃斯论坛和2018年1月25日的京津冀及周边地区大气污染防治协作小组会议上再次重申，打好污染防治攻坚战的重点便是打赢蓝天保卫战。

2018年的首场环保部新闻发布会上也提出了我国空气污染防治下阶段的工作目标：一是全面启动打赢蓝天保卫战作战计划；二是持续推进散煤污染治理；三是抓好重点行业提标改造；四是加快推进机动车污染治理；五是强化重点区域联防联控。会上最后指出，监测数据表明《大气十条》确定的目标任务已全面完成，但我国大气环境形势依然严峻，距离打赢蓝天保卫战的目标差距仍然很大，大气污染防治工作任重道远，还需要做出艰苦的努力。与此同时，各省市也在积极推动编制打赢蓝天保卫战相关的行动计划和工作方案，为2018年的大气污染防治工作做好了充分准备。

2018年7月3日，《国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》（国发〔2018〕22号，以下简称《行动计划》）发布，《行动计划》提出了六方面任务措施及各牵头部门，并明确了量化指标和完成时限。

与2013年出台的《大气污染防治行动计划》（以下简称“大气十条”）相比，《行动计划》在目标指标的设定上有了全面提高。标准方面，“大气十条”中要求在5年时间里PM2.5浓度下降10%以上，而《行动计划》则要求在5年时间里，未达标地级及以上城市PM2.5浓度下降18%以上，同时新增了二氧化硫和氮氧化物排放总量下降15%的针对性要求；《行动计划》同时量化了优良天数的提升目标，要求地级及以上城市空气质量优良天数比率在2020年达到80%，重污染及以上污染天数比率比2015年下降25%以上。

范围方面，治污形势相对严峻的汾渭平原代替优秀完成“大气十条”任务的珠三角地区进入《行动计划》管控的重点区域，同时在“散乱污”企业综合整治，重点行业污染治理升级改造，发展绿色交通体系等重点工作方面仍将珠三角地区放在攻坚战第一梯队，确保“四个明显”（PM2.5的浓度明显下降，重污染的天数明显减少，大气环境质量明显改善，人民群众的蓝天幸福感明显增强）的顺利实现。

《行动计划》将产业、能源、运输、用地等四大结构调整优化作为核心任务，进行了进一步的要求。《行动计划》在“大气十条”的基础上，结合过去五年治理过程中发生问题的总结和梳理，在产业和能源结构调整优化方面提出新的要求（非电超低排放，有序推进“煤改气”，天然气产供储销体系建立等），同时针对移动源污染和面源污染占比逐步提高的趋势，针对性的提出运输和用地结构调整优化的任务，确保量化指标的有序完成。值得注意的是，在经历了前期的节能减排等一系列工作后，我国环保工作已取得显著成果。在当前时点，我国展现了出打赢蓝天保卫战的更大决心，去面对如调结构、修布局等更加艰巨的环保任务。

京津冀地区的大气污染物排放总量远超本地区环境承载力，是我国空气污染最为严重的重灾区。“大气十条”发布后仅7天，针对京津冀地区的《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》随即发布。“大气十条”发布后，京津冀地区已先后制定了多达6次的各类行动工作方案，充分体现了政府对本地区空气污染治理的决心。

3.1、标准边际调整已成事实

纵观针对京津冀地区的一系列的大气污染治理行动方案对于PM2.5平均浓度的下降幅度的要求，其实是在逐渐降低的。2013年9月发布的《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》中，要求地区2013年的PM2.5平均浓度相比2012年下降25%；2017年8月发布的《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》中，要求地区2017年10月至2018年3月的PM2.5平均浓度同比下降15%以上；直至2018年9月最新的《京津冀及周边地区2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，上述PM2.5平均浓度同比下降标准进一步降低至3%。

简单来说，历年标准逐步调整的原因——60分至90分易，90分至100分难。从2013年起，京津冀地区大力削减煤炭消费（散煤、中小锅炉等），积极淘汰落后产能，有序退出高污染企业，严格整治“散乱污”企业，五年来区域的空气质量改善显著。2017年京津冀地区PM2.5平均浓度已降低至64μg/m3，国家空气质量二级标准（PM2.5年均浓度<35μg/m3）已不再是遥不可及。而在空气质量改善的过程中，边际降低的难度越来越大，成本越来越高，降低幅度也随之有所减慢，在前期大刀阔斧的去产能降浓度后，我国大气治理的目标不变，节奏有所放缓。

值得注意的是，最新的《京津冀及周边地区2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》从（修订意见稿）到最终落地，PM2.5平均浓度同比降低幅度从5%下调至3%，我们在之前《PM2.5约束“从5%到3%”释放了什么信号？》中已有所解读。结合宏观经济形势，我们认为在当前已取得一定环保治理效果的情况下，通过科学、分梯度的环保治理方法，既可以不对经济产生明显的负面影响，也将是未来实现环保目标平稳且正确的路径。

3.2、限产情况仍待后续观察

限产是当下减少排放最行之有效的手段之一。2017年，《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》中提出了工业企业错峰生产与运输的具体要求，而具体到京津冀及周边省市中，除北京外，天津市、河北省、河南省均针对各省市实际情况发布了采暖季的错峰生产实施方案并严格按要求实施，为2017年采暖季的空气质量提高做出了重要的贡献。

在《京津冀及周边地区2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》正式发布之前，天津、河北、河南等省市已提前发布了各自打赢蓝天保卫战的行动方案，其中亦对错峰生产的原则性要求做了规定。未来各省市仍将出台针对性的错峰生产方案，具体限产要求有待进一步观察。

值得注意的是，《河南省2018年大气污染防治攻坚战实施方案》中已经明确列出了2018年采暖季的错峰生产要求，即科学实施错峰生产，达标企业差别限产。实施方案要求，在2018年采暖季对钢铁、焦化、铸造、建材、有色、化工行业继续实施错峰生产，基本与2017年要求持平。在此基础上，对在2018年10月底前稳定达到特别排放/超低排放限值的相关行业企业，实施差别化限产，进一步实现“谁改造谁受益、早改造早受益”。

日前，唐山市政府正式发布《重点行业秋冬季差异化错峰生产绩效评价指导意见的通知》（以下简称《意见》），要求坚持质量导向、分类实施、因地制宜、错峰生产与重污染应急相结合的原则，按评价等级实施差异化错峰生产。我们早在2018年2月26日的《河南省2018年大气治理攻坚方案：试点超低排放，实行差别限产》报告中便提出，未来我国工业企业将从全面限产到有差别限产，限产分行业、分区域趋势将更加明显，河南省和唐山市的方案已印证了我们的观点。

河南省率先对有效落实超低排放的企业限产差别化对待，河北省唐山市随后亦提出重点行业秋冬季差异化错峰生产方案。虽然目前国家尚未有明确的政策要求2018年采暖季的错峰生产要求，但是目前已有部分省市发布了相应的错峰生产要求，后续推翻的可能性不大；且错峰生产仍是降低污染物排放浓度的最有效手段，各地方政府需综合考虑经济发展和环保任务，京津冀地区限产的情况仍有待后续观察。

政策发布时间及标准不及预期。