中国“两会”聚焦：大部制改革和挑战

作者：沈建光

2018年中国“两会”是近二十五年来会期最长的一次，这源于其不仅涉及到了政府工作报告、预算报告等例行报告的审议，还涉及到审议宪法修正案草案、国务院机构改革方案，部分关键岗位人士交接等新事项，会议内容之丰富历年罕见。

纵观本次会议，国家治理体系和政府大部制改革是亮点。以经济领域而言，银保合并协调监管、发改委职能减肥、组建国家市场监督管理总局等体现了十九大报告提出的“着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制”的目标；而由兼具国际化视野与市场化改革决心的技术官僚易纲最终出任新一届央行行长，或意味着中国金融改革与对外开放或将进入快车道。

两会机构改革亮点突出

正如笔者在此前FT中文网专栏文章《十九大后的政府工作报告有何信息？》中所提，今年政府工作的重点将更将倾向于供给侧改革与民生，对待经济增速的要求会有所下降，反而更加注重增长质量。结合此次大刀阔斧的国务院机构改革方案来看，2018年新改革超预期的承诺正在兑现，大部制改革已然加速。

在笔者看来，此次国务院机构改革的主要有如下几大看点：一是改革动作之大，涉及利益范围之广，十分罕见，体现了领导人力推改革的决心，以及领导力增强下的行动果敢。此次机构改革立足于改进宏观调控，避免“九龙治水”影响经济运行效率与提高经济运行成本。改革减少国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，并非修修补补，而是全方位的重构。

二是大部制改革意味更浓，超级央行初具雏形。早在十八大确认新一届领导班子以后，大部制改革就成为期待的热点，笔者曾在2013年FT中文网专栏文章《c'c沈建光：大部制改革系列文章之一：中国大部制改革构思》中探讨过超级央行的可能，此次金融机构改革，在去年中央金融工作会议提出设立国务院金融稳定发展委员会的背景下，继续推进，将银监会与保监会合并，并加大了央行宏观审慎管理的职能，意味着协调监管的改革进一步推进。

三是发改委削权减肥，优化宏观调控。笔者曾在2013年专栏文章《中国应建“发展财政部”》一文中，探讨了未来5-10年发改委和财政部的整合问题。当时也提出的一个关键矛盾在于，相比于发达成熟体财政部有较大权责，中国的两个宏观调控部门在实际工作中往往存在着财权、事权和审批权不统一的问题，影响宏观调控效果与抉择。

此次“小国务院”国家发改委的多项职能并入其他部门是对以往频频出现的九龙治水，权责模糊情况的改善，也预示着未来大部制改革或朝着更加与国际接轨的方向迈进，即逐步过渡到对应的超级财政部和中央银行，不仅可以更好履行宏观经济管理和调控的职责，而且有利于在国际经济舞台上施加更大影响力。

四是成立国家市场监督管理总局加强市场监管，为供给侧改革开路。十八届三中全会提出让市场发挥决定作用，意味着政府与市场的关系需要理顺，政府职能角色需要转变，即对微观主体的经济行为减少干预，并弥补市场监管的空缺。此次组建国家市场监管总局超出预期，由于其整合了市场监管、反垄断、知识产权等职能，影响力将非比寻常，未来如何运作以平衡与市场的关系，值得重点关注。

除了机构改革以外，央行掌舵人由呼声较高的原副行长易纲担任。考虑到易纲是一位兼具国际化视野与市场化改革决心的技术官员，其最终出任央行行长这一要职，意味着中国领导人对于中国加速金融改革与对外开放的决心没有动摇。

大部制改革的挑战

当然，改革力度空前固然值得肯定，但还需关注今年如下几个影响改革效果的隐忧，以防止宏观风险的出现。

第一，机构改革只是开始，能否落实改革效果，如何践行改革才是关键。以金融监管改革为例，机构变更之后能更有效协调监管，但注意力不应过多被权力划分、机构设置和干部任命占据，还需将更多关注聚焦在对金融监管有效性至关重要的制度和机制上面。

在笔者看来，寻找符合现有金融发展方向而又激励相容的监管框架改革仅是第一步，相关的配套改革，如国企改革、财税改革等需要协调推进，方能达到良好初衷。

第二，大刀阔斧改革之后，还需做好平稳过渡。与以往改革出台之前往往有内部广泛讨论，与外部充分沟通的形式有所不同，此次两会的诸多决策则体现了领导人雷厉风行的行事方式。

笔者接触到的一些西方主流媒体对这一变化感触颇深，他们提到，鉴于以往重要会议信息会前有广泛的社会与内部讨论，他们大多情况下也可提前知晓一些重要变化，并做出准备。今年诸多新议题则明显有别于以往，不到最后一刻很难知晓，甚至有记者调侃到准备了多种版本央行新行长人选新闻稿，以应对突发新闻带来的手慢脚乱。从这点来说，此次改革确实起到了出其不意的效果，但还存在政策消化期，各部门尽快做到各司其职，快速且平稳过渡也十分重要。

第三，今年两会前后，中美贸易战的风险大幅增加。毫无疑问，一旦贸易战爆发，对中美双方均不利，是需要竭力避免的。应对贸易摩擦升级这一今年重要外部风险，笔者认为，不用急于反应，毕竟对待贸易战中国有很大的回旋余地，如以国内快速增长的市场需求作为谈判砝码，并致力于扩大内需和对外开放以抵御外部风险。实际上，中国的金融业、高科技行业与服务业都有开放的空间，这不单是应对特朗普咄咄逼人的态势的举措，更符合中国自身改革开放的现实需求。

总之，十九大之后的第一个两会释放出积极的改革开放姿态。而接下来，抓住重要时点，增加与国际对话，传达市场化改革态度以及积极的开放心态，争取更多的国际支持也是应对中美贸易摩擦升级的必要举动，毕竟当前特朗普贸易战得到了传统盟友和白宫内部不少人士的反对，其“四面树敌”的举动于中国而言并非坏事，为争取多边合作应对中美双边矛盾激化提供缓冲和机遇。

从这个角度而言，本周末将拉开序幕的两会后首个中国主导的国际论坛——中国发展高层论坛是个很好的时机，需要好好把握。届时新一届主管经济的副总理、新上任的各部委一把手会悉数亮相，如能在这一与世界对话的重要场合上，加强中国政府高层与全球商界领袖、国际组织和中外学者之间的讨论，并公布一些中国金融开放的政策与举措，无疑有助于传达市场化改革理念与谋求开放的积极信号，为抵御贸易战升级，争取更多的支持打下良好基础。

来源： 沈建光博士宏观研究