姜超：金融监管改革的经验和实践

作者：海通宏观姜超、李金柳、宋潇

1.金融监管演变的背景

上世纪60-70年代以来，全球经济高速发展的同时，美欧等主要发达经济体的金融业也迎来了自由化的进程。在这一浪潮中，各国的利率市场化先后推进，金融业快速扩张，混业经营成为发达国家金融业的经营趋势，这一时期大多数发达国家都对金融业采取了减少干预的态度。

但08年金融危机的降临，暴露出了金融自由化的弊端，更暴露出金融监管未能及时调整的危险。传统的监管模式在危机前未能起到维护金融系统稳定的作用，金融自由化时期，混业经营强势扩张，创新产品层出不穷，例如美国1999年新《金融服务现代化法案》取消分业经营，商业银行也能从事投资银行、衍生品等业务，但监管却未能及时发现其中的漏洞和隐含的风险。90年代中后期到08年金融危机之前，美国商业银行持有的抵押支持证券规模爆发式增长，其中的按揭抵押证券正是引发后来08年次贷危机的导火索。

所以，金融监管的演变根本上是源于金融体系发生的变化。金融体系的创新和发展容易导致监管薄弱环节的出现，金融监管只有跟上金融体系的发展，才能起到维护金融系统安全稳定的作用，这也是金融危机以后不少国家改革金融监管机制的重要原因。

2.金融监管改革的国际经验

2.1危机中，加拿大“独善其身”

在08年的危机中，西方大多数国家均受到了美国次贷危机的严重波及，但作为与美国经贸往来紧密的邻国加拿大，其金融系统在危机中却似乎“独善其身”，没有出现央行出手救助金融机构的现象，这其中加拿大强有力的金融监管体系发挥了重要作用。

20世纪60-70年代，加拿大金融机构业务交叉经营逐渐增多，金融混业经营趋势兴起。80-90年代，加拿大的大型银行收购了大量信托和证券经纪公司，逐渐覆盖各主要金融服务领域。1987年和1992年加拿大分别修订《金融机构和存款保险修正案》和《银行法》，从法律上确立了混业经营的到来。

在混业经营确立后，加拿大的金融监管也进入了混业监管时代。1987年加拿大成立金融机构监管局，负责监管在联邦的注册非证券金融机构，开启了混业监管的模式，1999年加拿大财政部颁布新《金融监管框架》，建立了以风险为核心的金融监管体系，对金融机构活动进行评估、形成风险评级，据此对风险越高的机构采取更多的监管介入。

加拿大实行联邦和地方的两级平行监管。加拿大金融机构的注册归属分为联邦（包括所有银行、在联邦注册的保险公司、信托公司、信用社等）和地方省区（包括证券公司、地方注册的非证券金融公司），联邦和地方分别负责监管其下注册的金融机构，两级监管部门并无隶属或重叠的关系，尽量避免监管的空白和冲突。

联邦层面的监管架构，由财政部、加拿大银行、金融机构监管局、存款保险公司和金融消费者保护局五大机构组成。财政部直接向财政部长汇报，相关职责包括金融业立法、金融政策等；其他四个机构通过财政部长向联邦议会汇报工作，其中金融机构管理局隶属于财政部，是加拿大联邦层面负责金融监管最主要机构，而央行、存款保险公司和消费者保护局则从不同功能上共同维护金融体系的稳定。

地区层面的监管，则由各省（区）证券委员会和金融服务委员会构成，分别负责对证券公司和地方注册的非证券金融公司监督。各省（区）证券委员会主要承担保护投资者、培育和维护资本市场等职责，并将部分监管职责赋予自律组织和交易所，分别对会员及从业人员、市场进行监管。

加拿大还通过设立多个机制加强监管机构之间的协调。在联邦层面，有四大协调机制：一是，金融机构监管委员会，由联邦金融监管机构高级官员组成，以季度会议的形式讨论金融系统的问题和应对措施，保持沟通、加强合作、减少灰色地带。二是，高级咨询委员会，财政部副部长牵头联邦金融监管机构，向财政部长提供金融稳定的政策和立法建议。三是，存款保险公司理事会，在存款保险和危机处置方面进行协调。四是，监管机构部门首长会议机制，央行行长牵头，除了联邦层面外，还加入了主要省区的证券监管部门，加强沟通、共享信息与监管协调。而在地方层面，不同省（区）的证券委员会也组建了证券管理联席委员会议，协调各省（区）监管。

加拿大的两级平行监管，减少监管空白，且不同机构承担不同功能的监管，以风险为核心，注重协调机制。首先，加拿大虽然是两级多部门的监管，但两极之间彼此平行，不存在交叉重叠。其次，联邦层面金融机构监管局进行单一监管，其他监管机构实际上是覆盖金融机构的不同业务方面，起到功能监管的作用。同时，建立多套协调机制，避免监督空白，并且提供政策和立法建议，及时完善金融监管立法、积极应对金融业的变化。最后，加拿大以风险为核心的理念，也维护了金融系统的稳定。加拿大金融体系由银行主导，银行通过控股附属公司经营各个领域。审慎态度下，加拿大银行贷款制度严格，衍生品发展保守。银行中，六大银行占比极高，业务几乎是垄断地位。加拿大充分重视大银行的稳健经营，对六大银行采取了更高的监管要求。

2.2危机后，美国的监管强化

在金融危机前，美国实行的是“双重多头”的监管体制。与加拿大类似的是同样分为联邦和州政府两级（即“双重”），但不同的是存在多个监管机构（即“多头”），一个金融公司往往接受多个机构的监管。这在分业经营时分工明确，但随着金融创新和混业经营的发展，问题也逐渐暴露：一方面监管机构数量庞大、功能重叠，导致效率降低，另一方面监管权力分散、缺乏协调，滋生了监管套利和监管竞次。

金融危机后，基于对金融监管不足的反思，美国2010年出台《多德·弗兰克法案》，调整了原有的金融监管制度，这方面最突出的特点可以总结为：

（1）设立了由财政部牵头的、跨部门的金融稳定监管委员会，通过联邦各监管机构以及设置在财政部下面的金融研究办公室收集、分析来自金融机构的信息，识别、监测和认定金融体系内外部的风险，进而提出应对措施，同时也负责各部门的信息共享和监管协调；

（2）扩大美联储监管范围和权力，由美联储作为系统重要性金融机构的监管主体，提高审慎监管标准，防范金融机构出现“大而不倒”的局面；

（3）加强消费者和投资者保护，在美联储下设消费者金融保护局，统一原本分散的金融消费者保护职责，监管信用卡、按揭贷款等个人金融产品和服务，规范金融机构行为和产品；

（4）扩大联邦存款保险公司的职能，涵盖系统重要性的非银行金融机构；

（5）采用“沃克尔规则”，禁止银行利用参加联邦存款保险的存款进行自营交易、投资对冲基金或私募基金，同时加强对衍生品市场监管。

美国的金融监管实际上是在“双重多头”基础上的完善，是“机构监管”与“功能监管”的结合。一方面，按机构看，美联储、联邦存款保险公司和货币监理署等共同对商业银行监管，证券交易委员会、商品期货交易委员会分别对证券和期货的机构与市场监管、州政府对保险业监管（联邦保险办公室没有监督权，仅负责分析识别金融稳定相关的问题）。另一方面，在美联储的伞形监管下，金融控股公司的子公司按照功能不同，由相应的机构进行监管，以此在机构监管的基础上，加强功能监管。2010年改革后的美国金融监管更强化了美联储的监管角色和职能，美联储负责对系统重要性金融机构进行监管，发挥审慎监管的作用。

2.3危机后，英国的“双峰”监管

英国原有的金融监管框架，是90年代巴林银行倒闭等一系列问题爆发后建立起的以金融服务局为核心的统一混业监管模式。金融服务局（FSA）负责金融监管和审慎监管，独立于中央银行，同时设立了金融稳定委员会（TSCFS），作为央行、财政部和金融服务局之间的协调机制。

但08年危机期间英国的银行业也遭受重创，促使英国再度调整了金融监管框架，13年出台新《金融服务法》，采取了“双峰”监管的模式。改革后的英国监管借鉴了金融危机中同样受冲击较少的澳大利亚的“双峰”监管经验（基于监管的目标，设立审慎监管局和证券投资委员会，分别负责审慎监管和行为监管，独立于央行之外，因而也是一种典型的“目标监管”），但不同的是英国“双峰”监管中，作为央行的英格兰银行承担起主要角色，负责维护系统性金融稳定，央行在监管中确立核心作用，这也是英国08年危机前后金融监管的最大变化。

英国“双峰”监管模式通过三个机构实现：在央行内部设立金融政策委员会（FPC），负责宏观审慎监管（关注金融系统整体的风险和稳定），识别和应对系统性风险，央行下设审慎监管局（PRA），负责对存款、保险和大型投资机构等的微观审慎监管（关注金融机构个体的风险，经营是否稳健），同时设立金融行为监管局（FCA），负责对金融机构的行为监管（通过金融机构行为和产品准则，对金融机构进行规范监督），保护金融消费者利益，和对非存款类中小金融机构的审慎监管。

16年英国再度加强了央行的审慎监管职责。英国将审慎监管局并入英格兰银行内部，并设审慎监管委员会（PRC）履行其职能。金融政策委员会是这一框架中最重要的角色，对审慎监管局和金融行为监管局均有指导、建议的权力，同时三个监管机构通过建立协调机制，加强沟通合作。而作为存款保险的金融服务赔偿计划（FSCS）则是独立于监管机构之外。

英国的“双峰”监管中，央行承担起审慎监管的核心角色，是基于目标进行的监管。英格兰银行设立的货币政策、金融政策和审慎监管三大委员会，分别负责货币政策、宏观审慎和微观审慎管理的职能，以央行（金融政策委员会、审慎监管局）和金融行为监管局构成的“双峰”，分别服务于宏观审慎、微观审慎和保护消费者这三大监管目标。

3.我国金融业的风险与监管

3.1金融行业，风险积聚

随着近年来资本市场的逐步发展，我国金融业也日渐壮大。金融行业占GDP的比重从1990年的6.1%增加到2015年8.4%的历史高位，其中近十年这一比重就累计上升近2个百分点。

金融行业的快速扩张与金融自由化的推进密不可分。2012年以来我国的金融自由化进程加速，初衷是提高资源的配置效率，缓解实体经济融资难、融资贵的问题，但实践中也暴露了一些问题。利率市场化的背景下，大量创新性融资工具和融资途径被开发，金融机构风险偏好提升，存在加杠杆和扩张冲动，同时金融业务交叉增多，经营模式也呈现了混业经营、综合经营的趋势。

但是，原有的分业监管与金融混业经营模式不相匹配。03年银监会成立之后，我国形成了一行三会的分业金融监管体系。人民银行负责货币政策的制定和宏观层面的系统性风险防范，而证监会、银监会和保监会分别履行对证券行业、银行业和保险业的监管。

在分业监管的体系下，一方面，一行三会监管过程中缺乏良好的沟通协调，容易留下监管的空白地带，形成监管套利的温床。另一方面，很多金融创新涉及多个不同行业的金融机构，分业监管体系缺乏统一调配的部门，这就导致监管制度不能随着金融创新修补相应漏洞。在分业监管的模式下，我国原有的金融监管体系实际上难以跟上金融创新快速发展的脚步，导致监管套利日趋频繁。

因此，金融行业在扩张的同时，监管套利的兴起带来了金融体系系统性风险的积聚。金融自由化的深入伴随着出现了大量的金融“伪创新”，这些伪创新大多是为了规避金融监管，因此也会加剧金融风险。以影子银行为例，影子银行的产生本身就是商业银行为了规避银监会对其信贷投放的监管而发展壮大的。银行理财通过资管计划层层嵌套投资非标业务，使得资金大量流入了对融资成本不敏感的高风险行业，增加了信用风险和期限错配风险，也将不同金融机构捆绑在了一起，增加了系统性风险。

3.2监管加强，政策频出

16年以来针对金融机构行为的监管政策频出，实际上都是对金融行业无序扩张后出现的重大问题进行修补。2016年以来“一行三会”出台了多项金融监管政策，包括将表外理财业务纳入“广义信贷”测算、修改商业银行流动性风险管理指标、打破银行理财产品刚兑、禁止资管产品多层嵌套、加强银行业同业交易监管等等。

而随着金融监管持续趋严，金融风险暂时得到有效缓解。从商业银行信贷收支表中的股权及其他投资一项来观察商业银行的同业交易，可以发现2016年末开始，商业银行股权及其他投资的同比增速就从80%的高位持续下滑，到2018年1月仅有1.4%，反映出商业银行的同业交易得到了有效抑制。而受到监管收紧的影响，社融统计的非标融资规模，17年以来也明显萎缩。

4.监管体系改革治本

4.1金稳委”加强统筹协调

然而，上述监管措施仅仅是在“治标”，金融乱象的发生本质上是原有的分业监管模式与当下金融业综合经营之间不匹配造成的。

因此，治标之后还得治本，而治本的关键就在于金融监管体系的改进。从17年全国金融工作会议决定设立国务院金融稳定发展委员会（以下简称“金稳委”），到两会机构改革方案中提到合并银监会和保监会，实际上都是对我国金融监管体系的调整。

早在2013年，国务院就批复建立了由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度，联席会议成员包括央行行长、“三会”主席和外汇局局长。部际联席会议设立的初衷就是为了进一步加强金融监管协调，但由于“会议重点围绕金融监管开展工作，不改变现行金融监管体制，不替代、不削弱有关部门现行职责分工”，从最终的运行效果看，并没有起到金融监管有效协调的作用，而是仅仅发挥了信息沟通的作用。

2017年全国金融工作会议决定成立金稳委，可以说是拉开了金融监管体系改革的序幕。金稳委设立的主要目的在于统筹和协调金融改革发展与监管，职责包括落实金融工作的决策部署、审议金融业改革发展重大规划、统筹和协调金融改革发展与监管、分析研判国际国内金融形势、指导地方金融改革发展与监管。金稳委立足于“一行三会”之上，发挥协调“一行三会”监管的作用，是对分业监管弊端的一种修补。

4.2整合成立“银保监会”

18年3月两会公布了机构改革方案，其中包括将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会。这是继金稳委设立之后，我国金融监管改革的又一步重要推进。

具体来看，机构改革方案提出：新成立的银行保险监督管理委员会将主要承担统一监管银行业和保险业的职责，维护银行业和保险业的稳健运行。而原来银监会和保监会对银行业和保险业重要法律法规和监管制度的拟定职能划拨给人民银行。

本次银监会和保监会的合并，或许主要基于以下考量。一方面，当前许多金融集团的混业经营下，既做银行业务也做保险业务，且银行和保险之间的交易往来也日趋频繁，因此两个监管部门合并之后能够更加有效监管。另一方面，银行和保险机构的部分产品的功能和属性相似，之前保险机构推出的万能险、寿险等产品就类似于银行表外理财，具有合并监管的基础，也能够事半功倍。

合并之后将两个委员会原有的发展规划、法律法规制定职能划拨给央行，这一安排体现了法规制定和执行职能的分离。其背后的根源在于，将法律法规的制定和执行集于一体本身存在道德风险，不同委员会之间为了开拓本行业的空间，存在竞相放开监管的冲动。央行上收这一职能以后，合并后的银保监会能够专注于监管，而作为承担宏观审慎管理的央行，也能够站在更高的层面对各金融行业做出整体安排。

4.3监管改革，路向何处

健全金融监管体系，才能守住不发生系统性金融风险的底线。金融安全是国家安全的重要组成部分，08年金融危机警示我们，金融业的发展需要围绕服务实体经济，才能避免金融自由化弊端的放大，而在金融创新、发展的过程中，监管机制需要及时调整，才能补齐监管短板、避免监管空白，准确判断风险隐患，从而有效维护金融安全。

首先，从改革方向上看，中央提出了金融监管的“三个统筹”（即统筹监管系统重要性金融机构，统筹监管金融控股公司和重要金融基础设施，统筹负责金融业综合统计），是重要的指引。我们可以看到金稳委的定位，是统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构，意味着协调机制的形成。而结合海外经验，无论是危机中“独善其身”的加拿大、澳大利亚，还是危机后修补监管体系的美国、英国，都将监管协调、系统性风险识别放在了重要位置。未来在金稳委的统筹下，金融监管机构间的沟通协调加强，将有助于减少监管空白，杜绝监管套利。

其次，从央行角色上看，未来将承担更重要的监管职责，这也符合危机后各国金融监管改革的经验。危机后美国和英国的金融监管改革尽管采用了不同的模式，但共同的特点有两个，一是重视识别系统性风险的宏观审慎原则：在危机以前，监管往往关注的是基于金融机构个体风险的“微观审慎”，但对于金融体系整体的风险缺乏足够重视。危机后，无论是美国、英国等发达国家，还是墨西哥、俄罗斯等新兴经济体，都在监管中纳入了宏观审慎职能。二是央行在金融监管中的主导权增强。美联储是系统重要性金融机构的监管主体，而英格兰银行则成为了集货币政策、宏观审慎和微观审慎监管于一体的“超级央行”。当前，我国央行正逐步健全货币政策和宏观审慎政策的“双支柱”调控框架。可以预见，手握宏观审慎政策工具的央行，未来将在金融监管中发挥更重要的作用。而金稳委办公室设在央行，以及此次机构改革将银行、保险业发展规划、法律法规制定的职能划拨给央行，也正是体现了这样的趋势。

最后，在机构的监管方面，银监会、保监会的合并意味着我国的机构分业监管模式将发生转变，实际中更多地结合功能和行为监管。在金融混业经营的背景下，分业监管容易忽视监管的灰色地带，并且带来权责不清的问题。银行和保险业的一些产品存在一定功能上的相似，合并后的银保监会将不再单纯以机构区分监管，而是更加从功能和行为的角度进行监管，分业监管将成过去式。

来源：姜超宏观债券研究